相关标准未公布 这六县为何能获批设市

　　记者 林小昭

　　进入4月后，民政部密集批复多个地方撤县设市，标志着时隔20年多后，撤县设市重新开闸。

　　多地县改市密集获批

　　近日获国务院批准撤县改市的有四川省隆昌县、贵州省盘县、陕西省神木县、湖南省宁乡县、浙江省玉环县和河北省平泉县。

　　上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。在井喷期的1994年~1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。统计数据显示，至1998年，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。也就是说，有接近15%的县改为市。

　　不过，县改市一度引起盲目跟风，带来不少问题。比如，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊、大量占用耕地等问题。因此，国务院1998年暂停实施10多年的撤县改市政策。

　　多地县改市此次获批，也表明撤县设市时隔20年后重新开闸。“神木撤县设市是国务院1998年冻结设立县级市以来全国首批同意设立的县级市之一，也是我省近二十年来设立的首个县级市。”陕西省民政厅表示。

　　贵州省民政厅的说法如出一辙：“盘州市是国家正式解冻撤县设市审批后，全国首批、我省第一个获批的县级市。”

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，经过20年的发展，我国的城镇化水平已经提高了很多，很多县完全是城市的规模，撤县设市是对它们名称的调整，让它们更加名正言顺。

　　当然，除了名号之外，县改市对地方仍有一系列实质性的利好。牛凤瑞说，改成市，意味着更多的城市建设管理权限，尤其是城市建设中的用地指标、基础设施负债等权限都明显扩大。

　　国务院发展研究中心研究员刘云中在接受媒体采访时说，根据目前已有的规定，县级市在管辖权、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，但在部分事项方面可享有相对较大的自主权。县政府的职能重点在农村，相比较而言，县级市除了考虑城区、乡村管理外，要更多地考虑城市建设。

　　县改市后在机构设置等方面也会有一定的灵活性，尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置更加灵活。

　　什么样的县可以改市

　　正因存在诸多利好，本轮县改市重新开闸，也点燃了不少地方的热情。有媒体曾保守估计，在民政部排队申请改为市的县，超过200个。

　　什么样的县可以改为市？按照1993年版撤县设市标准，人口密度350 人/平方公里以上的县，撤县设市的标准为：政府驻地所在镇总人口不低于12 万人，其中非农人口不低于10 万人；全县GDP（国内生产总值）不低于60 亿元，财政收入不少于3 亿元；第二产业、第三产业产值在GDP中的比重达75%以上；城区公共基础设施和社会服务设施较为完善。每平方公里人口密度为100人~350 人的县，设市的标准更低一些。

　　不过，经过20多年的发展，这套标准中的多数指标已经过时，尤其是GDP和财政收入的指标更无任何参考意义。相比之下，城区的人口集聚规模更为重要。

　　旧的标准早已不适用，新的标准是什么？2016年12月举行的一个论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示：“新的县级市设立标准和程序已经制定完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

　　今年的政府工作报告提出，要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

　　一位知情人士告诉第一财经记者，在新的版本中，县改市和特大镇改市是一个标准，新的标准中有关于城市集聚区人口规模和占比等方面的相关规定。

　　一位不愿透露姓名的专家表示，这套标准应属于内部掌握，不会对外公布。因为一旦发布标准，所有符合条件的县都想改为市，那到底还怎么批？另外如果全国一个标准，那么江浙所有的县都可能改为市，而中西部则寥寥无几。

　　他认为，是否撤县改市，经济发达程度、人口集聚、城镇化水平肯定是重要的指标。但除了这些指标外，如何通过县改市，促进区域经济的均衡发展亦十分重要。因此在沿海发达地区和中西部欠发达地区，条件肯定要有所区别。

　　以本轮获批成功的6个县为例，其中宁乡、盘县、神木和玉环都属于经济发展程度和城镇化水平较高的县。

　　资料显示，神木县常住人口城镇化率69.19%，位居全省所辖县第一。神木县资源丰富，是国家级陕北能源化工基地核心区域，全国县域经济综合竞争力位居西北第1位，全国百强县第21位。

　　宁乡位于湖南中部，隶属省会长沙市，按常住人口计算，2016年人均GDP达87826元。在第十六届县域经济基本竞争力中排名前移4位，跃居全国百强县第35位，中部第3位。

　　玉环县是一座在改革开放中迅速崛起的滨海城市，为浙江17个扩权县之一，连续多年被评为中国百强县，撤县设市条件成熟。分析认为，玉环撤县设市对于促进温州和台州联动发展等具有重要的战略意义。

　　贵州盘县2016年GDP位居贵州各县榜首（不包含县级市）；全面小康实现程度达到93.4%，同步小康创建通过省级达标验收；连续7年跻身全国最具区域带动力中小城市和最具投资潜力中小城市百强县。根据规划，盘县中心城区规划人口2020年为32万人，2030年为55万人；中心城区规划建设用地2020年为28.2平方公里；2030年为54.98平方公里。

　　促进区域经济发展

　　相比之下，四川隆昌县和河北平泉的经济指标并不算突出。比如隆昌县GDP总量在四川各县中位居第11名左右（不含县级市）。平泉县的经济发展指标在河北省内也比较靠后。显然这两地的县改市背后，有更多的促进区域经济发展的考量。

　　资料显示，平泉地处河北省东北部，冀、辽、蒙三省区交界处，因康熙帝见平地涌泉兴赞“圣地平泉”而得名。县域总面积3294平方公里，是个“七山一水二分田”的山区县，辖12镇7乡，是国家扶贫开发重点县、国家可持续发展实验区、河北省统筹城乡发展试点。

　　隆昌县地处川渝交界处，是“四川东大门”，是四川出川和出海大通道要冲，区位优势突出，战略地位特殊。省、市历来十分重视隆昌发展，将其作为对外开放、川渝合作的“桥头堡”。隆昌撤县设市，有利于加强与重庆的交流合作，为川渝合作探索有效模式。

　　即使是神木这样的经济强县，撤县改市也很大程度上有促进区域经济发展的考量。陕西省民政厅表示，神木撤县设市，有利于加快城镇化进程，优化该省城市空间布局，培育新的区域中心城市，解决陕北8万平方公里无一个县级市的突出问题；有利于神木在呼包银榆经济区中发挥更重要的典型示范带动作用，扩大陕西在呼包银榆经济区中的影响力。

　　专家分析，在接下来的新一轮县改市中，一定要循序渐进，避免一窝蜂和盲目跟风。“一定不能一管就死，一放就乱。”牛凤瑞说，在目前的格局下，县改市更多只是给一个名号，不能夸大县改市对城市化的推进作用。“过去20多年没有撤县设市，城镇化也照常推进，很多县的发展还比县级市好很多。”

　　尤其是，随着“省直管县”改革的推进，县级市与普通县在管理体制上的差异也将逐步缩小，县级市在体制上的特殊性将不复存在。

　　本轮批复中也要求，这些新改市要严格按照国务院“约法三章”，不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。

　　广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，市的称呼固然可以带来观念上的变化，促进城镇化的发展，但县作为我国的行政单元，两千多年一直都存在，很多县发展很好。“干吗一定要改为市？”