城市的中心市区是一个动态的概念，是伴随着城市的经济社会发展、城市范围的扩大而不断变化的。加快建设大西安的中心市区，调整城七区行政区划无疑是一项极为迫切、重要的工作。
西安城市建成区规模和城市人口规模已从解放初期的13.2平方公里、39万人口发展到现在500多平方公里和近千万的常住人口，目前城三区（即新城区、碑林区、莲湖区）的行政区划已严重不适应目前西安城市发展，特别是皇城区保护发展的需要。
本文图均为 西部网 图近来，有建议提出将西安市城三区（即新城区、碑林区、莲湖区）调整合并为一个区。而统计数据显示，目前西安市城三区常住人口就占城七区常住人口的35.77%左右，且教育、医疗等公共资源在城三区内高度集中。
笔者认为，若将城三区简单合并，有可能造成“一区独大”的局面，这样并不利于城市的管理和发展。大西安行政区划的调整应切忌简单合并“做加法”，而是要从大西安宏观规划的角度进行统筹调整。
1：从表中可以看出2017年西安市城六区常住人口460.63万人，户籍人口404.62万人。城三区常住人口200.91万人，城三区常住人口占城六区常住人口的43.62%；城三区户籍人口184.62万人，城三区户籍人口占城六区户籍人口的45.63%。
2：从表中可以看出2017年城七区常住人口561.6万人，户籍人口516.8万人。城三区常住人口占城七区常住人口35.77%；城三区户籍人口占城七区户籍人口35.72%。
3：从表中还可以看出2017年城六区加西咸新区常住人口为559.41万人，城三区常住人口在城六区加西咸新区常住人口中占35.9%。
将皇城区定位成历史文化名城保护区
西安老城区又称为明城区或皇城区，即一环以内的老城区，是在隋唐长安城皇城的基础上，向北和向东扩展了约三分之一的面积而形成的，是中国和全世界现存的规模最大、保存最为完整的古城池。
皇城区作为西安历史文化脉络的重要组成部分，不仅是西安的，也是中国的，更是世界的著名历史文化遗产。为了更好地保护这座著名的世界文化遗存，其发展定位应当从现在的行政中心、商务商贸中心、金融中心、文教卫生中心，即现在承担的西安CBD功能，按“皇城复兴规划”的要求逐步转变为千年古都古城，以旅游、文化和商业为主的历史文化名城保护区。
影响皇城区发展的制约因素
（一） 行政区划分割
皇城区目前由莲湖、碑林、新城三个行政区和城墙管委会分而治之，造成了各行政区之间协调管理的难度较大，规划建设的重点各异、力度不同、政策不一，不利于保护和发展皇城历史文化遗产，形成统一的文化氛围和协调的空间形象。
因此，皇城区内的人力、物力、财力需要整合，从而减少资源的过度分割和重复消耗，以促进资源在更大的范围内合理流动，发挥更大效益，为广大群众创造更好的工作生活条件。这一任务需要在更大范围内对皇城区进行统一规划、建设和管理。
（二） 过于集中的城市中心功能
皇城区内面积狭小，城墙内不到11平方公里的区域里集中了行政、商贸、金融、文教、医疗卫生等多重城市中心功能。
一方面，现代化的中心城区与皇城区相重叠，削弱了西安作为历史名城文化古都的形象；另一方面，过于密集的布局使得皇城区不可避免的出现了交通拥挤、住宅紧张、环境污染等“城市病”，制约了西安的城市发展活力。
（三） 缺乏有特色的街区
近年来，顺城巷改造、西大街改造、骡马市步行街建设等工程在一定程度上，起到了改善古城风貌的作用。但整体看来，皇城区的历史文化氛围还不够浓厚。三学街、书院门等四条特色街区与北京的潘家园、西单、前门，上海豫园，南京夫子庙等著名古城街区还有很大差距，仍未成为西安独特的文化符号。
行政区划调整原则：总量不变 新增与撤并同步
城三区的行政区划应当以已形成的城市干道和标志明显的河流等为基础进行调整，这样有利于城市行政管理，有利于人民群众和社会各方面办事方便，为理顺皇城区的管理体制创造条件。
此外，鉴于民政部对于新增设行政区管理严格，因此，区划调整原则上应采取总数量不变，增设新行政区和撤并老行政区同步。
方案一：将莲湖、碑林、新城区老“城三区”撤并为2个区，新增丰镐区。
建议南北以二环路为界，东以浐河为界，西以西三环为界，中间以南北大街和长安路、未央路为界，将这一城市核心区域分设为二个城区：东为新城区（名称建议改为大明宫区，全国城市叫新城区的区太多）、西仍为莲湖区。
灞桥区区划以浐河为界，除将十里铺街办划归新城区外，其他辖区基本不变。
未央区东以产灞河为界，西以咸阳交界处为界，北以渭河为界，南以北二环、北二环东延伸线为界和西边以城市快速干道、陇海铁路为界。
雁塔区和长安区南北以西部大道、航天大道为界。
建议将西三环以西、陇海铁路以南，西汉高速以北包括长安区斗门、王寺、马王、高桥、未央区三桥、雁塔区鱼化寨街办在内的区域利用老城三区合并腾出来的一个区（碑林区）编制新设一个行政区，名称可叫做丰镐区。
碑林区改建为丰镐区后，为支援新行政区建设，保持区级财政的稳定，可考虑将碑林区原来所管老城区街办行政关系保留至少五年，以便新行政区有个平稳过渡。
方案二：保留城三区数量不变，调整辖区范围
1、以一环路内近14平方公里老城区单独设区，另外二个区分别在东西二侧。这个方案的好处是三个区设置不动，但老城区面积过小。
2、南北以二环路为边界，东以浐河为界，西以西三环为界，将这一区域一分为三，即东边以太华路、环东路、太乙路为界；西边以朱宏路、环西路、太白路为界，分别由三个区管辖。其中，中间这个区统管皇城区和大明宫遗址区，可以定名为皇城区。
这个方案将彻底解决皇城区包括大明宫遗址区分而治之的问题，有利于皇城区的行政管理；有利于皇城复兴计划的实施；而且三个区都存在，不会出现北京因城四区合并，“没有了文（崇文区）武（宣武区），只剩东（城）西（城）”的问题。
搬迁建议
迁出在老城区的所有省、市、区行政机关和过多的文化、教育、医疗机构，缓解老城区的交通压力，为“皇城复兴规划”实施创造条件。
老城区现在存在的主要问题是人口密度过大，行驶汽车过多，建筑风格杂乱无章，这都和政府行政机构过于集中、汽车过多、来政府办事的人流量过大，以及学校、医院等资源过于集中有关。
建议省政府等省级机关搬出老城区，三个区政府也应搬到调整后的新区域内，这样有利于群众办事，有利于缓解老城区的交通拥堵，有利于皇城复兴规划的实施。
除省市区行政机关应当迁出外，现在老城区过多的中小学学校和大医院也应当有计划的逐步迁出，迁到大医院和高质量中小学比较少的城北、城西、和西咸新区、长安新区和高陵等地。
（作者王圣学：陕西省决策咨询委员会委员、陕西省房地产研究会会长、长安大学城市研究所所长、教授。）
来源：西部网
