作为陕西省唯一承担农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革三项试点的地区，西安市高陵区的改革试点工作今年已进入攻坚期。
随着宅基地制度改革在全区推广、农村土地征收已完成制度层面设定，今年5月，高陵区集体经营性建设用地入市也取得突破——鹿苑街办北樊村一宗2.65亩的集体用地协议出让给高陵区洁神清运有限责任公司，这是陕西省首宗入市的农村集体经营性建设用地，实现了农地入市从“0”到“1”的突破。
农地入市，多方受益
“5月16日以后，有好几拨人问我，村里还有没有可以出让的土地。”记者再次见到北樊村村党支部书记刘涛时，他正和当地国土资源所所长忙着商量村里土地入市的问题。
刘涛提到的5月16日，正是陕西省第一宗农村集体经营性建设用地入市的日子。当天，陕西省国土资源厅厅长杨忠武向高陵区洁神清运有限责任公司负责人颁发了由西安市国土资源局高陵分局颁发的不动产权证书。与以往从政府手中取得的国有土地建设用地使用权证不同，这份证书上的土地权属为“集体建设用地使用权”，这也是陕西省发出的第一份农村集体经营性建设用地入市产权证书。
该地块位于高陵区鹿苑街办北樊村6组，面积2.65亩，之前一直用于租赁。此次北樊村6组委托村集体经济合作社作为入市主体，以就地入市的方式，将其协议出让给洁神清运有限责任公司，规划用途为商业加油站，出让年限 40年，出让价款为106万元。
“搁以前，想都不敢想。”当了12年村干部，管着村里的大事小事，刘涛充分体会到了入市的意义。“以前2.65亩地10年才给5000元，1亩地1年不到200元，如今1亩地1年就1万元，地价升了50多倍，村民能分享到的收益也大大提高了。”
同样升值的还有村庄的集体资产。刘涛介绍，土地收益中，除去给政府缴纳的土地增值收益调节金外，剩余资金部分用于村民固定分红，部分留作村集体扩大再生产，壮大集体经济。
而对于拿地的洁神清运公司来说，也有利好。“以前租地搞企业，面临变数多不说，还不能贷款，如今一次性拿下40年的使用权，省事省心，还能抵押贷款。”公司负责人张宪政坦言。
“让农村产权权能充分彰显，是土地制度改革的一项重要内容。”提及农村土地制度改革的意义，陕西省国土资源厅土地利用处处长贾海波表示，入市唤醒了农村“沉睡”的资产，推进了资源均衡配置，在促进集体经济可持续发展的同时，也赋予了农民更多财产权利。
从无到有，如何突破
除了首宗入市的集体经营性建设用地，高陵区还包装了8个可以入市的土地项目。
以往，农村集体经营性建设用地难以自由流转，城市建设用地日渐短缺的同时，农村集体建设用地却利用粗放，造成大量土地闲置。高陵区国土资源部门调研后发现，全区农村集体经营性建设用地共1500多亩，符合相关土地规划、产权明晰等条件可以入市的有23宗400多亩。
为了推进改革顺利实施，高陵区先后制定了《农村集体经营性建设用地入市管理办法》《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》等10项试点制度，确立21个重点村全力推进试点工作，并围绕“哪些地入市”，摸清了全区集体经营性建设用地底数，做了重点筛查。
敲定入市地块后，关系到利益分配的“谁来入市”就成了改革的一个关键。“改革目的之一就是要让农民分享土地增值收益。”高陵分局总工程师高利民坦言，高陵自2016年9月按照中央部署，在原宅基地制度改革试点基础上，又新增了农村土地征收和集体经营性建设用地入市两项试点任务。实际操作中，他们将几项改革相互融合，结合农村产权制度改革，成立农村集体经济合作社，作为入市主体，村民小组土地可委托村合作社代理入市。目前，全区86个行政村已有10个村成立了集体经济合作社。
具体到北樊村，村上成立了全体村民入股的村集体经济合作社，由于入市地块主要涉及6组450名村民，便由6组委托村合作社代为入市。
入市前，村上召开了三轮村民代表大会，并聘请第三方评估公司对该地块进行估值，再向街办和区政府申请履行入市手续。
而对于备受关注的利益分配问题，高陵区制定了几个原则：上缴政府的土地增值收益调节金，工矿仓储用地为15%、商服用地为20%，留用村集体的发展资金不超过30%。北樊村在实施中，将交易额的20%作为土地增值收益调节金缴纳政府，剩余25%留作村集体资产，其余全部分配给6组450名村民，平均每人能分到1400元左右。
探索完善更多入市模式
除了新增入市项目，在入市方式上，高陵区也在探索更多模式。如张卜街办庙西村就准备将4亩靠近水渠边的闲置土地，通过实施土地整治，与邻近310国道的同等面积集体用地对换，实现调整入市。
然而，从一到多，还有很长的路要走。
“高陵符合入市条件的分散闲置土地不少，但除城区外，大部分因交通、位置等条件不好，市场热度并不高，导致实现同价的难度较大。”高陵分局建设用地科科长郭健坦言。
今年6月，张卜街办韩家村一个已经进入公示期、交易额达到290万元的入市项目夭折。“韩家村是高陵区最远的一个村落，附近没什么产业，受让方还是顾虑重重。”郭健说。
政策配套跟进不足也是影响改革进程的一个因素。作为试点地区，高陵区2015年由县改区，规划权限上交给西安市。为了推进改革，高陵区确定由区建设和住房保障局继续行使原县级住建部门的权利，为入市地块出具了规划条件。受让方下一步若在已拿地块上进行开发建设，必须报规划部门取得相应许可证，然而已属西安市管辖的规划部门则无法依据现有法律政策发证。如何维护受让方的权益成为了无法回避的问题。
同样，相比较国有建设用地的出让主体为政府，与集体用地的出让主体——村级组织打交道，也让不少投资人对市场预期有顾虑。
而一些业内人士对土地增值收益调节金的比例亦有担忧。国有土地和集体经营性建设用地不论从取得的手续、程序上，还是取得的难度、资金投入上都相差悬殊，如果一直按照目前的土地增值收益调节金执行，也许会加大今后国家征地的难度，不利于重点项目、民生项目落地。
对此，有关专家认为，高陵区目前尝试的土地增值收益调节金还有再探索的空间。“农村土地制度改革的方向是同价同权，但与国有土地入市收益直接进财政不同，农村集体土地入市的收益需兼顾国家、集体和个人等多方利益。找到几者之间的平衡，维护好各方利益，也是改革的一项重要内容。”在高陵区专题调研时，陕西省农村土地制度改革三项试点工作指导组组长、省委副书记毛万春对下一步工作提出要求，强调按照中央要求和陕西省十三次党代会提出的“四化同步”理念及“五新战略”，以农村土地制度改革三项试点工作为抓手，推动农村集体产权制度改革，推进城镇化、工业化和农业现代化，促进用地集约、规模经营、产业融合。（来源：中国国土资源报）
