黄土地。黄土地。
生活在秦岭北麓的大熊猫。生活在秦岭北麓的大熊猫。

  国家公园,在西方国家已经有一百多年的历史。但在中国,还是个相对较新的名词。

  9月26日,《建立国家公园体制总体方案》正式亮相。这标志着中国国家公园建设进入实质性阶段,对于促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,意义重大、影响深远。

  [国家公园长啥样?]

  建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务之一,是我国生态文明建设的重要内容。

  2013年11月,党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。

  2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,对建立国家公园体制提出了具体要求,并强调“加强对重要生态系统的保护和利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。

  从2015年起,我国陆续设立了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等10个国家公园体制试点。

  2017年9月26日,中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出,到2020年,中国建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。

  目前世界上有一百多个国家建立了上万个国家公园,但每个国家对国家公园的界定和赋予的含义也不相同。

  [中国的国家公园是什么样?]

  《方案》中明确:我国的国家公园体制以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标。这就奠定了我国的国家公园的整体基调,即坚持生态保护第一。在此基础上,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

  我省历来高度重视生态环境保护,从2015年起,在具有国家保护层面的保护地,筹备规划建设秦岭国家公园、黄帝陵国家公园和黄河国家公园,对珍稀自然遗产进行保护。但目前我省筹备的这3个国家公园尚不属于试点国家公园,也未真正实现由国家主导建设管理,待试点成功后,经过相关申请审批程序,有望成为由国家统一管理的真正意义上的国家公园。

  据参与我省国家公园项目规划的陕西省林业调查规划院副院长葛安新介绍,拟建的秦岭国家公园将地跨6市26个县(区),占地约265万公顷,囊括20处自然保护区、22处森林公园、4处湿地公园等多种类型资源的保护地。

  黄帝陵国家公园规划总面积约61.77万公顷,规划区森林覆盖率高达74.55%,有“华夏第一陵”黄帝陵文化,红色旅游资源丰富,更是众多野生动植物的天然栖息地和生态庇护所。

  黄河国家公园将主要依托黄河壶口瀑布、国家文史公园等重点景区,对陕西沿黄河区域统一进行规划。

  这3个我省规划的国家公园建成后,河流、森林、湖泊、瀑布、峡谷、草原将以其天然的生命活力,呈现最真实的自然状态。空中的飞禽、恣意游荡的各类野生保护动物,在公园内自由繁衍生息。在这里,山是水的故事,水是大地的秘密。在这里,人与物种的地位是平等的,关系也很简单,那就是和谐共生。

  [国家公园收不收门票?]

  “我认为国家公园无限美好的自然风光是大自然对人类的馈赠,它属于全体国民,所以也应该让国民免费参观。

  “我觉得国家公园建设规模这么大,国家会投入很多资金,可以适当向游客收取门票费。

  “其实,只要门票价格不是很贵,我们都可以接受,毕竟这么大的公园也要很多工作人员来维护。”

  11月4日,记者来到陕西师范大学、西北大学就“国家公园要不要收费”问题进行采访。大学生刘芸、陈静和张子宇分别谈了自己的看法。

  国家公园,虽然带有“公园”二字,但它不等同于单纯供游人休闲消遣的一般意义上的公园,也不是为开发旅游而建设的风景区。所以,打造国家公园的目的绝不是为了赢利。

  对此,国家发改委有关负责人表示,国家公园强调全民公益性,主要体现在共有、共建和共享上。在有效保护的前提下,为公众提供科普、教育和游憩的机会。制度设计中,应保证所有国民平等参访的权利,为此国家公园应以国民福利为原则,实行低价格门票和相配套的预约制度。

  据葛安新分析,为了保障国家公园保护和管理工作的日常运行,我省的国家公园设立初期会收取少量门票费用,作为公园建设、维护的专项资金。门票主要采取联票制和分区门票制相结合的形式,实行联票多日内多次进出有效,分区门票当日有效的门票制度。票价将遵循国家公园管理部门规定,以每车或者每人计费。公园范围内居住的当地居民可以实行免票制度。

  与此同时,国家公园会设立服务中心,主要为游客提供信息咨询、投诉处理、教育展示和解说服务等免费服务项目,提供免费的景区导览图、景区安全知识手册和景区宣传手册。

  据了解,美国的黄石国家公园对16岁以上的游客收取每人12美元的门票费用,保证普通美国人也可以享用国家公园。尽管收费低,但据统计,2011年大约2.8亿人次访问了黄石国家公园,对当地经济贡献了130亿美元。

  张燕建议,我们的国家公园可以借鉴美国国家公园管理权和经营权分开的模式,把营利性项目与公益性服务彻底分离开,以保证服务的纯粹性。门票收入虽然少,但我们要算大账、算长远账,国家公园建成后,将会带动周边城市的餐饮、住宿等服务产业发展,必将促进当地经济发展。

  [国家公园由谁来管?]

  面积如此大的公园谁来管?不同的国家、不同的体制、不同的保护地类型,答案也不相同。

  国家公园发源地美国,采取中央集权型管理体制,坚持垂直统一管理,地方政府不予介入,公园运营经费也由联邦政府预算支付。

  半乡村、半自然的英国国家公园,由政府资助、地方投入、公众参与,共同对其进行管理。

  澳大利亚国家公园的管理模式则是地方主导型,由州政府承担国家公园管理责任,原住民和国家公园署平等参与、联合管理。

  我国的国家公园体制具有鲜明的特色。事实上,《方案》已对未来我国国家公园的管理权问题描述得十分清楚:国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。

  目前,东北虎豹国家公园体制试点在探索一种全民所有自然资源所有权由中央政府直接行使的管理模式;湖北省成立神农架国家公园管理局,保护试点范围内自然资源;三江源国家公园试点则专门建立三江源国家公园管理局,整合相关部门力量,建立省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构。

  《方案》中,有两点值得关注——国家公园由全体国民所有;国家公园管理权逐步由中央政府和省级政府分级行使过渡到由中央政府直接行使。

  对此,省社科院文化旅游研究中心主任张燕认为,国家公园由全体国民所有,体现在公民的共有、共享上,这意味着每个公民都有平等参访的权利。同时,中国将会建立国家公园管理机构来统一管理,这样就可以改变当前自然保护地碎片化管理和多头管理问题,打破部门和地域限制,“一把尺子量到底”,实现统一监督,统一管理,统一保护。

  当然,中国的国家公园体制的特色,还由保护地独特性决定。比如,许多国家的国家公园内几乎没有居民生活在其中,而中国则不同,有不少数量的人口居住在自然保护区内。

  “拿占地265万公顷的秦岭国家公园来说,地跨6市26个县(区),生活着200多万人口。处理好自然生态系统保护管理与当地居民的关系是建设国家公园面临的巨大考验。这个问题,还或多或少存在于黄帝陵国家公园和黄河国家公园中。”葛安新说。

  葛安新认为,国家公园的规划,首先要处理好自然生态系统保护管理与当地居民的关系,合理划定功能分区。其次,根据功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护周边自然资源。同时,可以在公园内设立生态管护公益岗位,吸纳当地居民参与国家公园保护管理工作。最后,还可以引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

  说到底,国家公园体制是一种资源保护与人类生存双赢的管理运行模式,更是让世界认识中国生态文明的亮丽名片。我们期待陕西的3个国家公园早日落成,为三秦百姓再添福祉。

  [陕西的“国家公园”]

黄土地上的小湖泊。黄土地上的小湖泊。
司马迁祠。司马迁祠。
国宝羚牛。国宝羚牛。

  党的十九大报告指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

  新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型保护地,基本覆盖了我国重要的自然生态系统和自然遗产资源。

  [陕西有哪些“国家公园”?]

  今年7月,国务院办公厅公布了17处新建国家级自然保护区名单,陕西摩天岭国家级自然保护区被列入该名单。

  摩天岭国家级自然保护区位于汉中市留坝县上南河境内,是以保护大熊猫、羚牛、金丝猴、林麝等珍稀野生动物及其栖息环境的自然保护区。

  “我的老家就在摩天岭国家级自然保护区周边,记忆中小时候最快乐的时光就是和小伙伴进山玩,山里景色美,还总能发现一些新奇的动植物。现在,摩天岭被纳入国家级自然保护区名单,这将有利于摩天岭的生态保护,我特别高兴。老一辈人说‘靠山吃山’,我们现在更要护山养山,为自己也为子孙后代守护好这座自然宝库。”汉中市民刘康说。

  建立自然保护区是就地保护珍稀濒危野生动植物最有效的方式之一。摩天岭国家级自然保护区正是秦岭自然保护区网络的重要组成部分。目前,陕西在秦岭地区共建立了自然保护区23个,其中国家级自然保护区14个,省级自然保护区9个,逐步形成了秦岭自然保护区群。

  1956年,我国在广东肇庆建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。由此,我国的自然保护事业迅速发展。如今,我国的保护地类型丰富,有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等十余类。

  不难发现,我们身边很多自然保护地的名称中都带有“国家级”或“公园”,它们也常被视作“国家公园”,如各类国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园等。

  “常见的各类‘国家公园’,其含义更接近‘国家级公园’,它和国际上通用的国家公园概念不同。在我国,这种命名模式是由国家主导的,并有着一套严格的评定标准。比如,太平国家森林公园就是由国家林业局授予的。全省现有森林公园88处,其中国家级森林公园35处。需要明确的是,它们是国家级森林公园,不是国家公园。还有如国家湿地公园、国家级风景名胜区等此类公园,这些都是保护地的不同类型。”陕西省林业调查规划院副院长葛安新说。

  随着陕西生态建设力度不断加大,许多物种栖息地得到了有效保护,使一些珍贵濒危物种种群得到恢复。截至目前,全省有自然保护区52个,保护区总面积达110万公顷。

  10月1日,我国首个冠以“国”字号的植物园——秦岭国家植物园开园。秦岭国家植物园规划面积6.39万公顷,包含数千种珍稀植物。它是目前世界上面积最大、植被分带最清晰、最具自然风貌的植物园,同时也是我国第一个国家级植物园。

  另外,5年来,陕西新批建26个国家湿地公园(试点)。目前,全省国家湿地公园总数达38个,总面积5.35万公顷,其中12个已通过验收并正式挂牌。

  [“国家公园”带来了什么?]

  眼下正值候鸟南迁的季节,红碱淖湿地自然保护区也迎来了首批越冬白天鹅。

  “蓝天白云,碧水黄沙,鸟儿自由地翱翔,真是壮观!这样的景色在四川很难看到。我们全家这次是专门从四川驾车来榆林红碱淖旅游的。”四川游客李明说。

  红碱淖位于毛乌素沙漠和鄂尔多斯高原交汇处,地跨我省神木市和内蒙古自治区伊金霍洛旗,是我国最大的沙漠淡水湖,同时还是全球最大的珍稀濒危鸟类——遗鸥繁殖与栖息地。

  “保护好红碱淖就是保护好人类和鸟儿共同的家园。以前我总担心建设自然保护区可能会限制人类的发展,现在我明白了人与自然和谐共处才是最好的发展。红碱淖让生态环境更美好,也带动了旅游发展,我们都是受益者。”神木市民王建芳说。

  绿水青山就是金山银山。各类保护地的建立,在带来生态效益和社会效益的同时,也带来了实实在在的经济效益。

  “绿水青山回来了,日子越来越好了。”这是住在千湖国家湿地公园周边老百姓切身的体会。千阳县千湖国家湿地公园是国家林业局首批命名的国家湿地公园之一,年接待游客20多万人次,年门票收入达200多万元,在带动了旅游业发展的同时,也为当地群众脱贫致富作出了贡献。

  “十二五”期间,陕西生态环境领域取得了喜人成就。全省绿色版图向北推进400公里。森林覆盖率提高到43.06%,人均公园绿地面积达10.18平方米。《陕西省“十三五”环境保护规划》提出要“编制全省自然保护区发展规划,优化自然保护区布局,开展自然保护区资源环境本底调查及勘界确权,到2020年,全省自然保护区面积占陆域国土面积稳定在5.5%左右。”

  已发布的《陕西省“十三五”文化和旅游融合发展规划》中指出,“十三五”期间,我省将重点建设秦岭、黄河和黄帝陵三大国家公园。建设三大国家公园重点任务在于创新生态保护管理体制,保护和恢复生物多样性,保护自然遗产,探索可持续的社区发展机制,创新生态保护运行机制,开展生态体验和科普宣教,推动文化与旅游深度融合。未来,绿色发展带来的福利将惠及更多群众。

  [这些“国家公园”怎么管理?]

  各类保护地的建立对保护自然生态系统和自然遗产作出了重要贡献,但是随着时代变迁,现行保护管理体制的弊端也逐渐显现出来。

  “我们的保护地规模普遍较小,一块块分散分布,这样的发展和管理模式在过去是能够适应需求的。过去为了限制采伐,我们把保护地一个个圈起来,这为生物多样性和野生动物保护发挥了重要作用。可长此以往,一个个相对独立的保护地变成了一个个生态‘孤岛’,保护前景堪忧。现在,这种破碎化的保护已不符合新的保护发展需要。我们应该开展大面积、大规模的保护,把生态系统完整地保护起来。”葛安新介绍。

  新的保护理念呼吁新的管理体制。那么,当前保护地的管理情况又如何呢?

  “应该说‘九龙治水’是普遍现象,保护地在管理上往往涉及多个部门。例如,秦岭地区现有23个自然保护区、49个森林公园、4个国家级湿地公园、19个风景名胜区、6个地质公园、6个水产种质资源保护区、6个省属林业局的天然林经营区。归口单位有林业、环保、水利、国土、文物、建设等。多种保护地类型与行政隶属管理交织在一起,形成了极其复杂的管理体系。”葛安新说。

  其实,早在2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中就对建立国家公园体制提出了具体要求,强调“加强对重要生态系统的保护和利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。

  如今,我国各类保护地建设管理仍缺乏科学完整的技术规范体系,保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准,同一个保护地部门割裂、多头管理、碎片化现象还普遍存在,社会公益属性和公共管理职责不够明确,土地及相关资源产权不清晰,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。

  因此,理顺管理体制、提高管理水平是现阶段亟待解决的问题。

  陕西省社会科学院文化旅游研究中心主任张燕认为:“交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局必须打破,否则很容易产生矛盾和问题。国家的资源应该纳入国家层面的管理体系,由统一的机构进行监管。我们国家现在提出建立国家公园体制,就是一个很好的解决途径。”

  9月26日,《建立国家公园体制总体方案》正式印发,国家公园建设进入实质性阶段。针对我国保护地管理存在的突出问题,《建立国家公园体制总体方案》提出建设统一规范高效的中国特色国家公园体制,其核心就是要在统一事权分级管理、强化自然生态系统保护、促进社区协调发展、完善法律制度等方面大胆创新,以补齐制度短板。

  [期待中的国家公园]

奔腾的黄河壶口瀑布。 见习记者 郭诗梦摄奔腾的黄河壶口瀑布。 见习记者 郭诗梦摄
国宝朱鹮。 记者 袁景智摄国宝朱鹮。 记者 袁景智摄
每年清明节,公祭轩辕黄帝典礼在黄陵隆重举行。每年清明节,公祭轩辕黄帝典礼在黄陵隆重举行。

  蜿蜒高耸的秦岭,历史悠久的黄帝陵,奔腾不息的黄河……陕西将在“十三五”期间建设的秦岭、黄帝陵、黄河三个国家公园,将陕西境内的标志性景区囊括其中,既保护这里的自然环境,又促进这些区域的可持续发展。

  [规划中的秦岭国家公园]

  “黄河是华夏民族的‘母亲河’,秦岭是华夏民族的‘父亲山’。”陕西省社科院研究员张宝通说,“建设秦岭国家公园,对整个中国都有重要意义。”

  2015年,陕西省政府提出“建设秦岭国家公园”,并将其写入陕西省“十三五”规划建议。秦岭国家公园规划面积265万公顷,占全省国土面积的12.89%,涉及西安、宝鸡、渭南、商洛、汉中、安康6市26个县(区)。

  秦岭生物种类多样,自然历史悠久,是陕西的生态名片,也是美丽中国的缩影。然而,秦岭地区目前行政管理复杂,涉及多个市和县(区),并由林业、城建、国土、环保、水利、文物等部门共同管理。这导致秦岭地区无论是开发还是保护,都需要多个部门协调进行。秦岭现有自然保护区、森林公园、地质公园、文化自然遗产、国家湿地公园等多种保护地类型。各个保护地的管理目前大多相对独立,增大了秦岭区域的统管难度。

  面对秦岭区域的现状,陕西省林业厅工作人员说:“秦岭区域现在被分割成众多生态‘孤岛’,不仅管理难度大,更让不同生物群之间难以交流。建设国家公园有助于秦岭地区形成完整的生态保护系统。”

  陕西省林业调查规划院副院长葛安新说:“秦岭国家公园规划面积大、涉及领域广,因此管理模式将遵循‘政府主导、分级保护、经管分离、特许经营’的原则。秦岭国家公园将由中央立法保障,委托陕西省政府垂直管理,在具体管理过程中注重社区参与和与民间组织的合作。”

  2017年至2026年,秦岭国家公园的总体规划期限为10年。

  陕西省林业厅副厅长党双忍说:“建设秦岭国家公园的好处不一定能立即体现。但是建设秦岭国家公园是保持可持续发展的根本所在,保护秦岭就保护了生态的根基,是事关陕西乃至整个中国长远发展的根本大计。”

  [规划中的黄河国家公园]

  在我国历史上,黄河及沿岸流域对人类文明有着重要影响,是中华民族最主要的发源地。张宝通说:“黄河文明是中华文明最亮丽的一张名片,黄河精神被中华民族代代传承。建设黄河国家公园,对整个中华民族有着重要而深远的现代意义。”

  陕西境内黄河流域自然人文资源丰富、文化底蕴深厚、地理风貌独特,是红色文化聚集地,但发展却十分受限。“黄河流域陕西区域属于土地沙化和水土流失的生态敏感脆弱区域,是全国乃至世界水土流失最严重的地区之一。黄河流域行政管理较为复杂,涉及众多县(区),各县(区)在生态保护、发展方式等方面的理念和进程也存在错位。陕西沿黄区域至今没有一家AAAAA级旅游景区。所以,建设黄河国家公园有利于黄河流域的生态保护、资源整合、合理规划,从而推动整个黄河流域的协同发展。”陕西省发改委工作人员说。

  2017年8月28日,陕西省政府发布的《陕西省“十三五”文化和旅游融合发展规划》中提到,黄河国家公园应依托黄河壶口瀑布、国家文史公园等重点景区,以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略,通过较小范围的适度开发,实现大范围的有效保护,从而达到保护生态系统完整性的目的。

  目前,黄河国家公园的规划以推进保护黄河生态、弘扬黄河文化、发展黄河旅游为目标,充分发挥黄河中游生态、文化资源种类多、总量大的优势,坚持问题导向、多片联动、整体推动,将黄河国家公园打造成为融生态治理示范、文化传承展示、文旅融合体验、全域旅游发展为一体的重点区域。

  据陕西省发改委社会处工作人员介绍,黄河国家公园的建设现有4个重要任务:第一是构建黄河文明大生态,包括生态建设与修复、水土流失治理、水资源保护与利用等;第二是以推动文旅融合发展、全域旅游大发展、加快基础设施建设为主要方向,实现文化旅游大融合;第三是建立健全创新管理体制,构建资金保障机制,促进流域管理大改革;第四是加快社区发展并提高社会参与度,实现共建共享大跨越。

  [规划中的黄帝陵国家公园]

  黄帝陵国家公园,作为中国黄土高原地区森林覆盖率最高的区域,拥有多样的国家珍稀物种和丰富的红色文化。目前,黄帝陵国家公园的规划建设,以素有“生物基因库”之称的黄桥林区为基础,以中华民族圣地黄帝陵为依托展开。

  黄帝陵国家公园处于我国黄土高原茂密植被保存区。这里是国家珍稀物种褐马鸡、原麝的重要分布区和国家稀世珍禽朱鹮的重要放飞区。公园规划涉及甘泉县、富县、宜川县、洛川县、黄陵县、黄龙县,包括劳山、黄龙山和桥山的大部分地区。公园规划总面积约61.77万公顷,占陕西省国土面积的3.0%,其中林地面积约60.25万公顷,占规划区总面积的97.5%,森林覆盖率高达74.55%。规划中的国家公园将承载起该区域内最重要的生态功能,可以极大地改善周边人居环境,调节区域小气候。

  葛安新说:“关中地区主要依托三个生态保护圈层:第一是区内的庭院绿化和城市绿地系统;第二是公路、铁路、河流、水渠等生态防护林带和农田防护林网;第三便是南秦岭、北桥山的天然林区。黄帝陵国家公园所在的黄桥林区与甘肃六盘山林区共同构成了我国西部的一大生态屏障,是地球同纬度线上集中连片面积最大、林相最好的林区。所以,在这里建设国家公园,不仅可以遏制黄土高原以北的风沙,而且还为保护以西安为中心的关中城市群发挥屏障作用。”

  公园园区拥有丰富的文化资源,黄帝陵文化、红色文化、黄土高原文化等齐聚于此,这也成为黄帝陵国家公园发展文化旅游的重要优势。陕西省林业调查规划院工作人员解释:“黄帝陵国家公园所处位置是中国红色旅游资源富集区。公园规划也将以生态化、主体化、精品化、公益化为原则,在保护生态的同时,促进当地经济、文化的发展。”

  黄帝陵国家公园规划建设坚持“保护第一、生态优先、合理利用、社区发展”的基本原则,将公园性质定义为“中国黄土高原生态安全屏障”“全球华人人文祭祖唯一目的地”和“国家森林文化、红色文化、黄土高原文化与黄帝陵文化展示中心”。葛安新说:“黄帝陵国家公园的发展战略是在保护自然资源和文化资源完整性的基础上,开展生态恢复、科研监测、教育体验、休闲游憩和社区发展等工作,从而达到生态、社会和经济效益相统一、人与自然和谐共生的目标。”